Mais da metade do valor que poderia ser arrecadado pela Previdência Social é perdido por meio de benefícios tributários, sonegação, inadimplência e litígios, de acordo com estudo elaborado por três auditores da Receita Federal.
A cada R$ 100 que poderiam ser arrecadados, apenas R$ 44 são de fato recolhidos. Imunidades constitucionais, regimes especiais, como o MEI (Microempreendedor Individual), e demais tratamentos especiais previstos na legislação correspondem a R$ 28 que deixam de entrar nos cofres do governo. A sonegação responde por R$ 22, enquanto as contestações de cobrança e valores lançados, mas não recolhidos, representam R$ 6.
“A fragilidade do financiamento da Seguridade não pode ser atribuída exclusivamente à evasão fiscal”, afirmam os autores. “Parte significativa das lacunas decorre de escolhas institucionais incorporadas ao próprio desenho legal do sistema.”
Com a redução dessas lacunas seria possível redistribuir a carga sobre os demais contribuintes e reduzir o déficit da Previdência Social, que superou a marca de R$ 320 bilhões em 2025 (2,6% do PIB).
O trabalho “Quem Financia a Previdência Social? Evidências Setoriais e Distributivas das Lacunas Tributárias no Brasil” foi elaborado pelos auditores Marcelo de Sousa Silva, Juliana Lemos Martins Casagrande e Guilherme Dal Pizzol, que fazem parte da Equipe Tax Gap da Receita Federal. “Tax Gap” é a expressão utilizada para identificar a lacuna na arrecadação devido aos fatores listados.
MERCADO DE TRABALHO EM TRANSFORMAÇÃO
Segundo os autores, a previdência brasileira é sustentada principalmente pelo trabalho formal de renda intermediária. Entre os mais pobres, a arrecadação é prejudicada pela informalidade.
Os extratos de maior renda, por outro lado, são os mais beneficiados pelas exceções legais que abrem espaço para a pejotização, muitas vezes com o uso do MEI ou de um CNPJ do Simples Nacional para reduzir a carga tributária.
Um incentivo para a informalidade e a pejotização citado no estudo é a tributação do emprego formal com alíquota de 28,5% a 37%, considerando apenas encargos previdenciários. A carga pode chegar a 77,7%, somados também impostos e outras contribuições sobre a folha de salários.
Os auditores destacam que a previdência depende de um mercado de trabalho baseado no emprego assalariado formal. Nas últimas décadas, essa base foi corroída por fatores como expansão do trabalho por plataformas digitais, terceirização, pejotização e a difusão de regimes tributários especiais, como o MEI e o Simples.
MICROEMPREENDEDOR
O MEI, regime cuja ampliação está em discussão, é apontado como uma das principais fontes de corrosão da arrecadação previdenciária.
Para os pesquisadores, o MEI exerce importante papel como instrumento de formalização de pequenos empreendedores e trabalhadores de baixa renda. Por outro lado, o regime também é utilizado por profissionais que deixam relações tradicionais de emprego para prestar serviços como pessoas jurídicas.
Eles afirmam que essa transformação não deve ser interpretada como irregularidade ou evasão fiscal, mas como uma resposta aos diferentes incentivos entre os diversos regimes tributários previstos na legislação.
Estudo do Banco Mundial com base em dados de 2019, citado pelos auditores, identificou que 51% dos registros como microempreendedores são feitos por trabalhadores que antes estavam no mercado formal, ou seja, que eram contratados como empregados celetistas. Cerca de um terço era composto por trabalhadores provenientes da informalidade.
PERDA POR SETOR
O trabalho também traz uma análise sobre 20 atividades e mostra que os setores de educação e saúde concentram elevado “gap de política”, o que pode ser traduzido em amplos benefícios fiscais, devido à existência de muitas entidades imunes.
Indústria, comércio, serviços financeiros e os setores de informação e comunicação, por outro lado, estão entre aqueles em que a arrecadação efetiva mais se aproxima do potencial sob a legislação vigente.
Serviços domésticos e novamente educação e saúde estão entre os mais atingidos pela informalidade e sonegação. Uma hipótese citada por um dos autores é a existência de empresas privadas nos dois setores que sonegam para poder concorrer com as filantrópicas.
Uma terceira parte do estudo faz o mesmo recorte por faixa de renda e aponta que a alíquota efetiva média das contribuições previdenciárias é mais elevada nos estratos intermediários de renda. Ela cai abruptamente entre os 5% mais ricos, onde predomina a pejotização.
Os dados mostram que a redução da carga efetiva nos estratos superiores não se explica por evasão. “Ao contrário do gap de conformidade nas faixas inferiores, aqui a lacuna decorre predominantemente de escolhas institucionais previstas na legislação”, dizem os autores.
SUSTENTABILIDADE DA PREVIDÊNCIA
Diante dos dados, os especialistas propõem algumas frentes de discussão. Primeiro, o aprofundamento da avaliação de regimes diferenciados diante de seus efeitos fiscais e distributivos. Neste momento, o Congresso Nacional avalia justamente o contrário, a ampliação do MEI e do Simples.
Eles também apontam a necessidade de discussões sobre a interação entre mercado de trabalho e estrutura contributiva, a progressividade do sistema e as formas de financiamento da Seguridade.
LEGADO
Para evitar distorções na construção da metodologia, os auditores utilizaram informações das Contas Nacionais do IBGE e registros do fisco para 2019, o último ano antes da pandemia.
As próximas etapas do trabalho envolvem ampliação da série histórica até 2025, aumento do detalhamento setorial, estimativas por regime previdenciário e estudo específico sobre o MEI.
À reportagem os pesquisadores afirmam que o principal legado deste primeiro estudo não é apenas estimar um indicador para 2019, mas estabelecer uma metodologia estatística que permitirá acompanhar, ao longo do tempo, a evolução das lacunas tributárias previdenciárias e subsidiar o debate público com evidências empíricas.
“Mais do que estimar perdas de arrecadação, o estudo inaugura uma forma de compreender o financiamento da Previdência Social brasileira, oferecendo evidências capazes de qualificar o debate sobre sua sustentabilidade e subsidiar futuras políticas públicas.”
O trabalho é parte da Revista de Estudos Tributários e Aduaneiros da Receita Federal de 2026. O acesso público ao documento está temporariamente bloqueado devido às restrições de divulgação de informações da legislação eleitoral. Também está entre os contemplados com o 1º Prêmio de Políticas Públicas de Previdência Social.
À reportagem, Marcelo de Sousa Silva, um dos autores, afirma que o estudo representa a primeira etapa de um projeto mais amplo, a divulgação do Tax Gap Previdenciário pela Receita, um relatório oficial da Receita nos moldes dos já publicados sobre tributos sobre consumo (PIS/Cofins) e lucro das empresas (IRPJ/CSLL).
5