Quatro em cada dez municípios brasileiros dependem em 90% ou mais de verbas dos estados ou da União para sobreviver, mostram dados do Tesouro Nacional compilados pela reportagem.
Os números estão numa plataforma do Ministério da Fazenda que reúne as DCAs (Declarações de Contas Anuais) encaminhadas pelas prefeituras anualmente.
A reportagem analisou as informações de 2019 a 2024, último ano para o qual há um relatório completo. O prazo para a entrega do documento relacionado ao exercício do ano passado ainda não terminou.
O número de prefeituras que dependem das verbas de estados e União vem caindo. Em 2019, por exemplo, eram 2.950 municípios nessas condições. Em 2024, o total caiu para 2.190 —ou cerca de 40% das 5.569 cidades brasileiras.
Para especialistas, a queda se deve a um conjunto de fatores, que envolvem a ampliação da arrecadação do ISS (Imposto sobre Serviços), um tributo municipal, o maior planejamento tributário e a fiscalização da dívida ativa.
Segundo eles, porém, o número de cidades que dependem de fontes externas para manter a máquina pública ativa ainda é invariavelmente alto.
A quantidade é ainda maior se considerados os municípios onde a arrecadação própria corresponde a 20% ou menos da receita bruta. Em 2024, isso ocorreu para 4.156 cidades, ou 80% das cidades brasileiras.
A relação de dependência acompanha o que especialistas apontam como um fenômeno desenfreado de emancipações depois da Constituição de 1988, que conferiu aos municípios status de entes federativos e deu a elas maior autonomia administrativa, com capacidade de gerir uma ampla gama de serviços locais.
A Carta não apenas elevou a condição dos municípios no âmbito federativo como facilitou a criação deles ao delegar aos estados a competência de legislar sobre o tema —até então, a criação de uma nova cidade dependia de norma federal.
A multiplicação de prefeituras foi consequência prática.
Foram ao menos 1.400 cidades criadas desde então, algo “frequentemente motivado por interesses de natureza política ou eleitoral, sem critérios de viabilidade administrativa ou econômica”, diz Carlos Figueiredo Mourão, mestre em direito constitucional pela PUC-SP (Pontifícia Universidade Católica).
Para ele, “não deveria ser possível criar municípios que não possuam capacidade real de sustentar sua estrutura administrativa com base em arrecadação tributária própria”.
O país chegou a tentar frear a proliferação de novos municípios com uma emenda constitucional aprovada em 1996 que condicionou a criação deles à edição de uma lei federal que regulamentasse o tema.
Não adiantou, e estados continuaram a criar municípios a partir de leis próprias. O caso foi parar no STF (Supremo Tribunal Federal) à luz do argumento de que as normas contrariavam a emenda de 1996.
O Congresso deu um jeito. Em 2008, aprovou nova emenda constitucional convalidando todas as leis que inauguraram novos entes federativos e que haviam sido publicadas até 2006.
A criação de novas cidades está desde então paralisada. Algumas chegaram a ser instaladas depois disso, mas envolvem municípios cujas leis emancipatórias foram aprovadas no início dos anos 2000 e cuja implementação acabou judicializada.
É o caso de Boa Esperança do Norte (MT) , município criado em 2000 a partir de uma lei contestada durante mais de 20 anos. O STF só deu aval para que ele fosse efetivamente instalado em 2023 à luz do argumento de que a lei que o emancipou atendia aos requisitos da época.
O fenômeno da multiplicação de cidades desafia a fiscalização do dinheiro público, diz a advogada Gabriele de Jesus Marques, pós-graduada em direito constitucional, porque faz com que o controle externo “passe a operar sob uma lógica de controle predominantemente formal, num cenário que compromete a qualidade do gasto público”.
Há dificuldades, segundo ela, para se garantir que a destinação dos recursos seja averiguada de forma eficaz ante o próprio efetivo de órgãos de controle externo, insuficiente em razão da quantidade de prefeituras.
Isso não significa que as emancipações sejam de todo ruins, diz o economista Felipe Soares Luduvice, doutor em economia pela FGV (Fundação Getulio Vargas) e atual coordenador-geral de modelos e projeções econômico-fiscais do Ministério da Fazenda.
Ele é um dos autores da pesquisa “Efeitos fiscais das subdivisões municipais no Brasil” e disse à reportagem haver estudos indicando que municípios subdivididos apresentam melhores resultados em questões como saneamento ou redução da mortalidade infantil, por exemplo, na comparação com aqueles de porte semelhante que não foram fragmentados.
O problema, diz o advogado Júlio Edstron Secundino Santos, doutor em direito constitucional pela Uniceub, é que isso não veio acompanhado de incentivos à eficiência ou à autonomia financeira porque a maior parte da arrecadação do país está concentrada na União.
O FPM (Fundo de Participação dos Municípios), principal fonte de repasses às prefeituras, provém por exemplo de uma fatia do imposto de renda e do IPI (Imposto sobre Produtos Industrializados), ambos federais.
Como os recursos são previsíveis, diz Santos, isso acaba por desestimular o esforço fiscal próprio.
No caso do ICMS (Imposto sobre a Circulação de Mercadorias e Serviços), há estados que garantem repasses a maior às cidades a partir de bons indicadores na educação —caso de São Paulo e do Ceará, entre outros.
“A ‘comodidade’ do FPM diminui drasticamente o incentivo político para enfrentar o ônus da modernização da administração tributária e da fiscalização efetiva de tributos locais. A receita se torna um fim em si, e não um meio à autonomia”, escreveu o estudioso na pesquisa “Federalismo brasileiro atual e a miragem da autonomia”, publicada no ano passado.
Some-se a isso a questão das despesas obrigatórias —ao menos 25% da receita deve ser destinada à educação e outros 15% à saúde— e da despesa com pessoal, para a qual “quase todo município gasta entre 50% e 51% da receita corrente líquida”, segundo Santos.
“Isso engessa a administração e não deixa margem a investimentos em outras áreas ao mesmo tempo em que municípios muitas vezes não têm nem serviços de primeira necessidade, como esgoto”, diz.
Há casos, mostrou reportagem da Folha de S.Paulo no ano passado, em que o gasto anual de prefeituras com salários de prefeito, vice e secretários chega a ultrapassar tudo aquilo que o município arrecada em receita própria ao longo do exercício.
Não por acaso, diz o advogado Omar Augusto Leite Melo, professor de direito e economia da ITE (Instituição Toledo de Ensino), repasses do tipo cumprem uma função ambígua: garantem a existência material do município ao mesmo tempo em que afetam a capacidade de planejamento no longo prazo.
“Muitas vezes”, afirma, “eles não substituem políticas públicas eficientes; apenas evitam o colapso institucional de uma prefeitura”.
